編者按：對(duì)于一般人來(lái)說(shuō)，PPP好像還比較陌生，而對(duì)于投資界或者經(jīng)濟(jì)界人士來(lái)說(shuō)已經(jīng)不是什么新鮮事物，甚至耳熟能詳了。PPP，實(shí)際上就是一種公私合營(yíng)模式，也稱PPP融資。這種模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。因此受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。

　　從我市來(lái)講，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及棚戶區(qū)改造等需要投資建設(shè)的項(xiàng)目不少，PPP這種新的融資模式在我市應(yīng)該有借鑒意義，有待大家尤其是領(lǐng)導(dǎo)們和企業(yè)老板們思考。此文有助于我們認(rèn)識(shí)和理解PPP模式在當(dāng)今背景下的作用和意義，無(wú)論是在宏觀層面還是在微觀層面都有著十分突出的作用。因?yàn)橥茝VPPP模式本身就是一種理念的推進(jìn)和釋放。但它畢竟還沒有成熟的操作模式，有關(guān)部門要把握適用范圍，確立項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。PPP模式具有多樣性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性特點(diǎn)，是構(gòu)建正面清單還是負(fù)面清單，要有良好的前期準(zhǔn)備。即使有了合適的企業(yè)合作者，也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入總量進(jìn)行上層設(shè)計(jì)、篩選項(xiàng)目、確立目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、以便順利推進(jìn)。

　　何謂PPP？

　　實(shí)為PPP模式，即pubic-private-partnership的字母縮寫。通常譯為“公共私營(yíng)合作制”（有人也指股份合作制），是指針對(duì)于私人組織間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是為了提供某種公共服務(wù)和公共物品，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方或各方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作順利完成，最終使合作多方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更好的結(jié)果。

　　說(shuō)白了，PPP就是公私合作伙伴關(guān)系。這里所說(shuō)的PPP，第一個(gè)P就是公共部門，指政府或地方政府直接控制的機(jī)構(gòu)或企業(yè)；第二個(gè)P就是私營(yíng)部門（民營(yíng)企業(yè)），也包括以營(yíng)利為目的通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)；第三個(gè)P就是合作形成的伙伴關(guān)系。這種關(guān)系不僅是政府與私營(yíng)部門的合資關(guān)系，還有共同提供服務(wù)、共同承擔(dān)責(zé)任、共享應(yīng)得利益、共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

　　對(duì)于PPP，國(guó)家財(cái)政部2014年給出了最新的定義，即是政府與社會(huì)資本合作的模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以接受特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和鼓勵(lì)約束機(jī)制發(fā)揮雙方（或多方）的優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

　　按照國(guó)家財(cái)政部的定義，這輪推廣的PPP模式較于20多年的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，不僅僅是一次微觀操作層面的升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制的大變革，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的又一新里程碑。其突出意義就在于它體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，是優(yōu)化資源合理配置的主要渠道和路徑。

　　PPP來(lái)了！

　　（一）

　　2014年3月初，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)同志在政府工作報(bào)告中指出：將制定非國(guó)有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法。

　　一個(gè)多月后的4月下旬，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出首批推出80個(gè)示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。5月21日，國(guó)家發(fā)改委公布《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》，首次推出80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目，80個(gè)項(xiàng)目清單面世，PPP浪潮迎面而來(lái)！

　　（二）

　　公開資料顯示，國(guó)家財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)在一次隨李克強(qiáng)總理出訪的途中向總理介紹了PPP的理念，隨后國(guó)務(wù)院要求財(cái)政部加緊研究推進(jìn)。其實(shí)，我國(guó)此前開展PPP項(xiàng)目的實(shí)踐，主要強(qiáng)調(diào)的是融資功能。第一次是1995年以前，主要在電力、高速公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用；第二次是1995年至2009年間，開啟了市場(chǎng)化進(jìn)程，主要在自來(lái)水、垃圾處理、中小國(guó)有企業(yè)改革項(xiàng)目中引入；第三次是2010年后，覆蓋到小城鎮(zhèn)建設(shè)、安置房建設(shè)、小型棚戶區(qū)改造、開發(fā)區(qū)建設(shè)、文化、衛(wèi)生改革等領(lǐng)域。其主要操作方式即BT、BOT、FBT、TOT、BTO、BOO等。

　　北京地鐵4號(hào)線的建設(shè)與營(yíng)運(yùn)是我國(guó)第二階段PPP運(yùn)作模式較為成功的樣本案例之一。按照傳統(tǒng)模式投資，北京市政府的財(cái)政支出總額大約是600多億元，利用PPP模式讓北京市政府減少了財(cái)政支出約100億元。

　　北京地鐵4號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容分為AB兩部分：A部分為土建工程部分，占4號(hào)線總投資的70％，由4號(hào)線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分包括車輛、信號(hào)、自助售檢系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備投資，占4號(hào)線總投資的30％，由社會(huì)投資者組建的北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。4號(hào)線竣工驗(yàn)收后，特許經(jīng)營(yíng)公司根據(jù)4號(hào)線公司簽署的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取消A部分資產(chǎn)30年的使用權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括AB兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回報(bào)投資。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好無(wú)償?shù)匾平唤o市政府指定的部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號(hào)線公司。

　?。ㄈ?P>　　目前，中央根據(jù)近20多年的國(guó)內(nèi)實(shí)踐，肯定了PPP的作法，并決定推而廣之。這是因?yàn)椋阂皇荘PP模式是國(guó)外通行的作法，且有十分成熟的經(jīng)驗(yàn)。二是地方債壓力激增，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被高度重視。三是它屬于推進(jìn)市場(chǎng)配置資源起決定性作用的機(jī)制改革。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉公開表示，國(guó)家推動(dòng)PPP，一是國(guó)家現(xiàn)代化機(jī)制體制變革的需要；二是讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的需要；三是建立現(xiàn)代財(cái)政制度體系的需要；四是轉(zhuǎn)變政府職能的需要；五是保障城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展的需要。

　?。ㄋ模?P>　　目前，國(guó)家相關(guān)部委正在就PPP模式的推進(jìn)緊鑼密鼓地開展工作。財(cái)政部制定PPP管理辦法即將出臺(tái)，國(guó)家發(fā)改委正在加速立法進(jìn)程，住建部正在聯(lián)合財(cái)政部編制《關(guān)于在城鎮(zhèn)市級(jí)公用領(lǐng)域推廣和規(guī)范政府與社會(huì)力量合作的指導(dǎo)意見》。地方政府面對(duì)PPP大潮更是熱情奔放，準(zhǔn)備揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。北京、黑龍江、河南、浙江、福建、上海、重慶等10多個(gè)省市正在密集籌備PPP項(xiàng)目。浙江省從解決融資平臺(tái)債務(wù)高、公共服務(wù)供給率低、民間資本進(jìn)入難三大問(wèn)題入手，今年將在供需矛盾突出、群眾廣泛關(guān)注的城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生領(lǐng)域篩選一大批項(xiàng)目先行先試。河南省2014年計(jì)劃引進(jìn)民間投資的重大項(xiàng)目400余個(gè)，涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、交通、能源、水利等方面總投資近4000億元。洛陽(yáng)市今年新建18個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資157億元。哈爾濱是亞洲銀行等金融機(jī)構(gòu)支持的PPP試點(diǎn)城市之一，首選即有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目在全市推廣。千帆競(jìng)爭(zhēng)，百舸競(jìng)流。

　　(五)

　　新近瞭望智庫(kù)獲悉，財(cái)政部將在近期出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見》，全面推動(dòng)地方以PPP模式開展公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)悉《意見》共10條，主要為框架性規(guī)定，其中明確提出PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備至合同簽署，全過(guò)程參與協(xié)調(diào)和審核，并提供技術(shù)、融資、信息等方面的支持。同時(shí)，財(cái)政部還在制定《PPP操作指引》，力求對(duì)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、融資、建設(shè)、竣工、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和指引，制定通則。

　　中央各部委力推PPP，地方政府趨之若鶩?；虻胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)亟須途徑化解，或新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大額投入，PPP成為破解“兩難”的新手段；或就推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀操作層面的升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制的變革。有人比喻是碩大的“盛宴”，有人比喻是“靈活的利器”，有人比喻是“誘惑的婚姻”，有人比喻是“強(qiáng)有力的抓手”，又有人比喻PPP既是“天使”也是“魔鬼”。

　　鏈接

　　“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為：“PPP模式”對(duì)政府來(lái)講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，還能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對(duì)企業(yè)來(lái)講，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。對(duì)社會(huì)來(lái)講，通過(guò)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。

　　市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目很多是能賺錢的，現(xiàn)在由政府的平臺(tái)企業(yè)在做，國(guó)有企業(yè)由于效率較低老是叫苦說(shuō)不賺錢。以前民營(yíng)企業(yè)主要是在制造業(yè)，現(xiàn)在PPP模式讓企業(yè)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域體現(xiàn)了市場(chǎng)決定性作用，市場(chǎng)能做的政府不做，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)能做的國(guó)企不做，社會(huì)組織能做的政府不做。通過(guò)PPP模式，可以讓社會(huì)資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過(guò)去以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域。引入社會(huì)資本，減緩財(cái)政資金背上的“重負(fù)”，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，從而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。

　　推廣同時(shí)應(yīng)建立完善制度

　　PPP模式，確實(shí)如上所說(shuō)有很多優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)，專家們也坦言，PPP至今也沒有完全成熟的操作模式?！皼]有統(tǒng)一的政策或者合同模式，如果地方政府履約的自覺性不是很好，企業(yè)是沒有多少法律法規(guī)及政策保障的。”另?yè)?jù)有關(guān)人士透露，有一些地方政府為了“招商引資”，對(duì)企業(yè)承諾過(guò)高收益率，有企業(yè)沒有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)入，結(jié)果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后，政府負(fù)擔(dān)不了這么大的支出壓力，項(xiàng)目收益就難以保證，這就會(huì)出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”局面?！霸赑PP項(xiàng)目中，政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，有時(shí)很難平衡項(xiàng)目的公共利益與企業(yè)利潤(rùn)的關(guān)系?！币虼?，在推廣PPP模式的同時(shí)，專家們建議，要建立起完善的行政監(jiān)管程序以及有效的外部監(jiān)督機(jī)制，“這需要有完善的法律框架，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)相容的合作機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)雙方更好合作，獲取互利共贏的效果。”

張家界夢(mèng)帕客棧 http://www.seteriecordani.com/
郵箱：mpkz@33519.com